由细碎走向适度规模：土地经营格局变迁对农村治理生态的影响分析
作者：刘彤 杨郁
来源：理论探讨2018年03期
摘 要：土地适度规模经营是继人民公社体制下的集中经营和家庭联产承包责任制下的分散经营后, 又一重大的土地改革。它对农村治理的影响是全方位的, 深刻改变了细碎化土地经营模式下的治理对象、方式和主体, 并逐渐重塑着农村的治理生态。现代农民的形成与政治参与困境、新精英阶层的崛起与传统治理权威解构、市场化加深与传统治理方式式微倒逼农村重构治理体系, 以适应农村发展的新要求, 因此必须对谁来治理、如何治理等问题进行重新考量。
土地与政治紧密相关, 作为农村基本的生存资料, 在传统社会土地影响甚至决定着农村的权力结构和政治性质, 在现代社会它同样对农村的治理基础和秩序稳定具有不可估量的作用。土地经营格局指的是土地经营主体与其拥有的土地使用量之间的比例关系所形成的土地经营总体布局。千百年来我国土地一直延续小块经营的格局, 尽管经过人民公社时期“一大二公”短暂的高度集中式生产经营, 但其低效性最终迫使其解体, 土地重新回归小块经营的家庭生产模式中, 并释放出巨大的生产活力。随着现代化的推进, 人口流动和土地流转已势不可挡, 土地在流转过程中开始由细碎化向规模化经营格局转变, 这一变化将对农村治理的资源条件产生全面影响, 成为现有农村治理模式的新挑战。
一、细碎化土地经营格局下的农村治理特点
细碎化的土地经营格局将农民分散并固定在小块土地上, 土地是他们主要甚至唯一的生活来源, 是最为珍贵的生产资料。长期与被视为“命根子”的小块土地打交道, 一方面在微观上形塑了农民这一群体的群体性格及社会关系系统, 另一方面在宏观上影响着农民与国家的关系, 当这两方面影响融会于村庄场域, 便初步创造了村庄治理的生态条件, 使村庄治理呈现出一定的自治性。
(一) 治理对象:具有鲜明的小农特性
在传统封建社会, 地主占有着农村最珍贵的资源, 即土地。作为土地所有者, 他们并不直接耕种, 而是以获取一定比例的收成为交换条件将所拥有的大面积土地分成小块租给无地或少地的农民耕种, 因此从生产经营角度讲, 传统封建社会是以细碎化的小块土地经营为主的。这种土地经营格局限定了农民的社会交往空间, 农民被固定在土地上, “生于斯, 长于斯”, 自给自足, 与外部世界相隔离。正如费孝通先生所说:“一个在乡土社会里种田的老农所遇着的只有四季转换, 而不是时代变更。”[1]62细碎化的土地经营格局还弱化了不同地域农民彼此间的联系, 农民只有村庄共同体的情感, 没有阶级共同体的意识, 成为马克思所描述的“一口袋马铃薯”, 难以被有效组织起来。但农民对于村庄内部权威却有着高度认同感, 这种认同一是源自对自身力量弱小的自卑感, 需要借助强势的权威力量维持生存;二是源自对传统和经验的敬畏, 以及对变化的忧虑。细碎化土地经营格局形成了相对隔绝、孤立、狭小、内向的生存空间, 尽管小农的产生根源于生产力水平, 但细碎化的土地格局也在一定程度上塑造了传统农民的“小农特性”。邓大才教授曾对此做过细致的分析, 他将小块土地所形成的传统的小农性格概括为内向性、保守性、依附性、不流动性、胆小怕事等五种性格[2]。这些特性被一代代的农民继承, 使农民成为一个独特的、带有特殊文化印记和性格标签的群体。随着农村市场化与现代化的开启, 现代因素逐渐涌入农村, 农民的现代意识开始萌芽, 一度固守的传统出现了某些裂缝, 原来保有的小农特性也随之发生了一些微妙的变化, 呈现出小农发展进程中“社会化小农”的特点。
首先, 保守却不封闭。农民依旧是保守的, 小块土地仅够维持生计, 对它的经营不容许出现任何失败。比起创新可能带来的风险, 他们更倾向于安于现状, 维持生计仍占第一位, 被反复检验、屡试不爽的经验最为可靠。然而, 市场经济逐步打通了农村与外部世界的联系渠道, 村庄的边界不再能继续维持一个封闭的空间, 效率、利润这些市场经济的价值追求渗入并影响着农民的思想观念, 逐利的驱动使农民开始关注现代化的生产技术以及市场动态, 从封闭走向开放。但性格的保守和较弱的风险抵御能力会让多数农民首先对新事物选择观望, 再决定如何行动, 通常会有一个较长的考量、接受过程。其次, 依附却不盲从。从传统到现代, 细碎土地经营格局上的农民依靠个体力量, 在维持基本的生产秩序、满足资金、灌溉、技术等生产需求方面往往显得力所不能及。为换得这些生产所需, 不得不以牺牲个体独立性或一部分个体利益为代价, 寻求某个权威力量的庇护, 形成一种依附关系。传统礼治社会的规则和等级体系使这种依附变得理所当然, 并通过教化得以延续。但在市场经济条件下, 农民的个体地位得到尊重, 在经济利益上他们不再满足于自给自足, 而是开始追求收益最大化, 不过市场的高风险性也使农民越来越清醒地认识到自身力量的孱弱, 他们会在理性判断后选择一个于己有利的权威力量建立依附关系, 从中获得支持和庇护。此时的依附关系不是靠“礼”而是“利”来维系, 是一种理性选择的结果, 并呈现出一定的动态变化性。最后, 分散却不孤立。以家庭经营为主的农民被分散于各小块承包地上, 土地规模的有限性使其不需要太复杂的社会分工, 社会化程度相对较低, 但这并不意味着农民之间彼此孤立、互不联系, 传统农民基于血缘、邻里间的互助合作得以保留。与此同时, 市场化程度的加深在农村编织了一个全新的利益网络, 农民作为个体的生产经营活动是利益网络中的一个基本节点, 不可避免地与其他利益主体发生关联, 农民逐渐被卷入到一个以交换和契约关联彼此的关系世界中, 不再完全自足独立。
细碎化的土地经营格局一定程度上促进了小农特性的形成与延续, 尽管这些特性随农村的市场化、现代化出现了一些新的变化, 但总体上说具有小农特性的农民仍是在细碎化土地经营格局基础上进行农村治理的基础条件。
(二) 治理方式:礼治、理治为主, 法治为辅
面对众多且分散, 并具鲜明小农特性的治理对象, 传统的礼治方式得以延续, 礼治依靠的是在社会发展变迁过程中累积形成的公认合适的习俗、规范和惯例, 不由人为规定, 却能使人主动服从。不过正如费孝通先生所言:“礼治社会并不能在变迁很快的时代中出现, 这是乡土社会的特色。”[1]65变化较少是礼治得以有效施行的前提, 而细碎化的土地经营创造了与之相符的治理条件。一是这种经营格局使大量农民难以离开关乎生计的土地, 生产、生活空间受限, 信息闭塞, 对新事物的感知和接受能力较弱, 具备了变化较少这一基本条件;二是农民被分解为以家户为单位的细胞组织, 社会分工程度较低, 抗风险能力较弱, 当遇到困难或纠纷时, 农民还是习惯性地在共同体内部寻求帮助, 在没有出现更加有效的解决方法之前, 服从传统显然是最好的选择。相对固定的生产与生活范围使人们形成了一整套被普遍认同的处事原则, 对生活于该区域的共同体成员有着较强的约束力, 可以依此来调解纠纷、化解矛盾, 从而维持农村社会基本的秩序。因此, 即使是在家庭联产承包责任制下的村民自治, 大量调研显示, 村规、民约、习俗等非制度性手段在农村治理中不可或缺, 仍是一种重要的治理手段。
与此同时, 社会的转型、利益的多元化也正逐渐改变着农民的思想观念, 农民在社会生活各个方面开始有了更多的自由选择权。细碎化的土地经营催生出农民特有的生存伦理, 即土地是生存的最后一道也最可靠的保障, 必须在不损害土地利益的基础上再去追求收入的扩大化。这一生存伦理使农民进行选择时更为理性, 往往在利害算计后做出风险最小的选择, 必要时会与农村治理主体展开博弈。农民让渡治理权力的前提是个人利益的实现和充分保障, 资源的匮乏使这种需求更加迫切, 农村治理单纯依靠“礼”来约束显得相对乏力, 农民需要了解是什么、为什么, 获得更多“理”的依据, 特别是在关乎切身利益的事情上争取合“理”的对待, 以降低在未知变化中可能给自身带来的损害。理治既超越了传统“礼”的范畴, 又区别于外来的法律, 更易被农民接受, 农民的理性促使治理主体从产生到具体的治理过程必须尽可能权衡农民利益, 以赢得农民信任, 进而使农村治理得到更多的认可与支持。
法治是现代的治理手段, 随着现代化的推进, 不断被了解并加以运用, 但在农村这个有着特定规则的场域, 法治的发展却不像想象中的那么顺利, 细碎化的土地经营格局封闭了农民的思想, 滞后了农民法治意识的形成, 再加上部分法律规则与“礼”“理”的冲突、法律体系的不健全等都影响着法治的作用发挥。此时法治只是礼治与理治的补充, 具体表现在一方面农民将法律视为最后而非首要的救助手段。调研显示, 当与人发生冲突时, 农民习惯性地选择通过熟人、权威调解等传统礼俗方式私下解决, 除非万不得已不愿走法律渠道, 对于法律所确定的规则还存在着抵触和不信任的心理。另一方面, 农村治理主体特别是村两委成员并不娴熟于法治的治理手段, 自身法治意识的淡薄也在主观上造成对法律规则的忽视。总体而言, 在相对闭塞的农村, 法治还未取得与理论上同等重要的地位。
(三) 治理主体:具有一元化特点
传统的细碎化土地经营格局建构了一个狭小、保守、孤立、拥有独特运行规则和社会关系体系的地理空间和政治空间。如果说在土地租佃时期“对土地的控制成了权力的关键基础”[3], 谁拥有了土地, 谁就可能拥有在村庄的话语权, 由此形成了传统农村以乡绅为主的治理主体, 那么在土地归集体所有、农户享有对小块土地承包权和经营权的情况下, 能够整合村庄利益并加以治理的虽然不再是传统的土地所有者, 但细碎化的土地经营格局也很难形成太多实力较强的农村权威。村民自治是法律认定的、与家庭承包经营相配套的村庄治理模式, 村两委成为农村正式的治理主体, 行使农村治理权。从治理实际来看, 由基层党组织领导、村民委员会主导进行的村民自治与制度设想存在一定差距。一是单一主体事务繁杂且易权力异化。单纯依靠村两委进行村庄利益的整合、村庄公共事务的管理, 往往使其工作过于繁重, 自治效果不理想。特别是在合村并组后, 一个行政村需要管理十几个村组, 数百人以上, 很多事情不能兼顾, 农民需求得不到满足, 自治权利大打折扣。同时细碎化经营格局束缚了农民的思想和权利意识, 除了被动员参加村民选举以外, 其他的自治环节如决策、监督则参与率较低。这固然与村民自治组织体系尚不健全、参与渠道有待进一步畅通有关, 但农民对自治权利的不重视也影响着他们的参与行为。正因如此, 村两委独揽了全部村庄权力, 不受约束的权力必然走向异化, 近些年村官贪腐事件层出不穷印证了这一点。二是村民委员会行政化色彩浓重。作为国家行政权力体系最底层的乡镇政府, 需要村委会配合其完成工作, 作为不拥有强制性权力的村委会则需要得到乡镇政府的权力支持, 现实的需求将二者紧紧捆绑在一起, 并通过法定的指导与被指导这一模糊的关系界定自然地完成了行政权对自治权的渗透和干预。相当一部分村民委员会扮演着乡镇政府附庸的角色, 自治性逐渐减弱。一旦乡镇政府与农民发生分歧甚至冲突, 村民委员会便很难在二者的关系中进行平衡, 往往受制于乡镇政府的权力, 无法充分代表农民利益。无论是传统, 还是现代, 一元治理主体曾在联结国家与农民、统合村庄资源、解决纠纷、规范农民行为、维护乡村秩序等方面发挥了重要作用, 细碎化土地经营格局为其营造了产生和运行的主客观条件。但也不能不看到, 一元治理主体存在的固有弊端随着农村改革的深化、农民民主意识的增强, 已经凸显并亟待解决。
二、土地适度规模经营对农村治理生态的影响
土地适度规模经营是与细碎化土地经营格局相对应的, 以土地要素的重新配置、适度集中为主要内容, 同时带动劳动力、资金设备等农业生产要素优化组合、配套集中以取得最佳经济效益的土地经营策略。我国农村的土地适度规模经营起步较晚, 是在实行家庭联产承包责任制、解绑了农村各生产要素特别是劳动力要素后, 伴随农民流动逐步出现的。由于农民流动数量的大幅增加, 农村出现了闲置土地, 于是农民自发地开始了民间的土地流转。近些年土地流转愈加频繁, 这种农民的自发行为开始引起社会各界的高度关注, 国家相继出台了鼓励和规范土地流转和适度规模经营的相关政策措施, 如2005年《中国农村土地承包经营权流转管理办法》、2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等。在政策支持下, 各地土地流转速度加快, 土地适度规模经营稳步推进, 仅吉林省2016年土地流转面积占比就提高了5.6个百分点, 初步建成209万亩集中连片高标准农田[4]。土地适度规模经营可以说是继人民公社体制下的集中经营和家庭联产承包责任制下的分散经营后, 又一重大的土地改革, 它对农村治理的影响也是全方位的, 正内在地重塑农村治理的生态环境。
(一) 现代农民加速形成与政治参与困境
现代农民随着农村的现代化逐渐形成, 是农业发展到新阶段的产物, 其根本区别于小农。一是土地经营规模大于小农, 一般都通过土地流转, 以支付租金方式进行适度的规模经营。二是土地经营方式更加先进、科学, 能较为娴熟地掌握市场化经营手段, 产前、产中、产后的专业化、机械化水平较高, 经济效益可观。三是现代意识较强。经过社会化小农阶段, 农民的现代意识已经得到很大提升, 土地适度规模经营使其拥有了更加广阔的视野和发展空间, 专业意识、科技意识、经营观念、市场观念增强, 并对自身权利有了更高的要求和期待。正是由于现代农民具有的资源禀赋和现代特性, 原有一村一治的治理模式受到了挑战, “以土地和村民身份为基础的村民自治失去其存在的经济社会条件”[5], 农民的政治参与困境愈加凸显。
首先, 建立在家庭联产承包责任制基础上的村民自治对村民的身份有严格的规定, 《中华人民共和国村民委员会组织法》将三类人列为可参加选举的村民: (1) 户籍在本村并且在本村居住的村民; (2) 户籍在本村, 不在本村居住, 本人表示参加选举的村民; (3) 户籍不在本村, 在本村居住一年以上, 本人申请参加选举, 并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民[6]。实际上, 这也是参与村民自治的村民资格。但随着土地适度规模经营的发展, 越来越多的农民将土地转出, 进城务工甚至搬至城市生活, 农民“不在村”已不罕见, 他们的利益关系、社会关系也随之迁至城市, 与村庄里人和事的关联不再紧密, 导致政治参与意愿不强。而通过土地流转, 常年在村庄从事农业生产活动的“外来人”, 若不居住在村里, 便没有参与村庄事务的资格, 在农村治理中完全没有话语权, 但一些治理行为、决策却可能对他们的生产活动产生影响。这种村民资格认定带来了两方面损失:一方面在农村精英大量流失的情况下, 却把一部分有能力填补精英空缺的“外来人”排斥在外, 农村人才未能得到有效、灵活的运用;另一方面, 作为土地适度规模经营的主体一般都具有较高的素质, 有胆识、有方法、善思考、懂经营, 同时法律意识、民主意识较强, 有主张权利的自觉, 是现代的理性主体, 长期压抑他们的声音, 无视他们的需求, 将诱发农村治理的新矛盾、新问题。
其次, 村民自治在实践中遭遇的体制和结构性矛盾阻滞了农民的政治参与。不可否认, 村民自治具有重要的理论和实践价值, 曾填补了人民公社解体后的农村治理空白。但由于村民自治背后的两种逻辑, 即国家权力逻辑和公民权利逻辑, 并未做到有机统一, 在实践中存在某种不平衡, 致使在村两委、在乡镇政府与村两委的关系中往往偏重于国家权力, 以国家的权力需求运作, 而忽视了农民的自治性。农民通过选举选出村两委后, 其之后的行为便完全不在农民的掌控范围之内, 民主决策、民主管理、民主监督这“三驾马车”被闲置, 农民的政治参与遇到了来自体制和结构上的障碍。一旦利益被侵犯, 民主渠道的阻塞将迫使农民走上非理性的维权之路。土地适度规模经营推进了现代农民的形成, 如果说对于处于社会化进程中现代意识刚刚萌芽的小农, 尚可通过传统的治理方式缓解冲突、维持稳定秩序, 那么对于已经具有较强现代特性的现代农民则难以奏效。不理顺村民自治的运行逻辑, 消除体制、结构上的问题, 畅通政治参与渠道, 农村治理将承担很大的治理压力。
(二) 新精英阶层的崛起与传统治理权威解构
农村治理在实际运作中一直依赖着某种权威的力量, 借助权威拥有的正式权力或非正式影响力来确定规则、规范行为。一般而言权威可分为两大类, 即体制内权威和体制外权威。体制内权威是国家政权认可、法律制度明文规定负责村庄日常事务管理的人, 也被称作“法理权威”[7], 现在主要指村两委成员。村党支部本身就是党的基层组织, 是执政党权力在农村基层的延伸, 担负着支持和保障村民自治的职责, 在很多农村地区, 村支书是实际上的村庄领导者。村民委员会是由村民选举产生的自治组织, 虽然不是国家的一级行政机关, 但在村民自治实施初期, 村民委员会更多的时候不是扮演“自治”角色, 而是“他治”角色, 成为乡镇政府权力的延伸。总体而言, 体制内权威的产生是国家政权建设的结果, 拥有受政权和法律保障的正式权力, 村民基于对国家政权的认同而服从体制内权威的领导。体制外权威是在村庄正式治理体系之外, 依靠自身的家族地位、学识、德行、财富深得村民信任、对村庄治理具有影响力的人, 如传统农村的乡绅、族长, 现代农村的经济能人。虽然他们并不具有正式权力, 但基于个人能力、素养形成的权威认同及其非治理体系成员身份, 更易与村民结成联盟, 成为村民的利益代言人, 与体制内权威进行博弈, 经过理性权衡做出或合作或抗争的行为选择, 不过这部分权威在农民流动过程中大量流失。
土地适度规模经营促使一个新的精英阶层, 即适度规模经营主体迅速崛起。一方面由于该阶层凭借土地流转获得了较大面积的土地经营权, 将土地这个农村最宝贵的生产资料和农村资源聚集在手中, 并通过敏锐的市场洞察力、先进的种植技术和科学化的经营手段将其转化为财富, 在取得经济效益的同时也扩大了在村庄的影响力;另一方面, 中央尤为重视这部分群体的发展状况, 颁布实施一系列利好政策, 鼓励和支持土地适度规模经营的发展, 各地政府也积极采取措施解决适度规模经营主体遇到的难题。有了政府力量作为后盾, 进一步提升了适度规模经营主体在村庄中的地位。适度规模经营主体与其他体制外权威的最显著区别在于, “他们部分或全部影响力来自于规模农业经营”[8], 他们的财富源于土地, 因为土地, 他们既拥有外部国家权力自上而下的保护, 也易得到村庄内在的认同, 而这些都增加了这个新兴精英阶层与体制内外权威的博弈资本。当前在农村体制内权威自治性不足、体制外权威大量流失的现状下, 新精英的出现迅速瓦解了原有的权威格局, 各权威力量需要依据自身的经济资本、政治资本和社会资本重新博弈, 以争取农村治理中的话语权。
(三) 市场化加深与传统治理方式式微
现代化的一个重要内容是市场化。市场化崇尚追求个人利益, 鼓励多元利益主体的竞争, 强调根据市场规则调整经营结构和方式, 进行等价交换和资源配置以及协调主体间的关系。将市场化这种以公平竞争、等价交换为基本原则的经济发展模式引入一度封闭保守的农村, 意味着农村社会将在根本上发生变革。改革开放后我国农村正式开启了市场化进程, 农业生产和日常生活的市场化水平稳步提升。2016年全国农产品批发市场交易额同比增长8.8%, 交易量同比增长5.1%[9]。土地适度规模经营进一步推动土地生产要素进入市场, 在所有权、承包权、经营权“三权分离”的保障下, 土地得以按照市场规则自由流转, 优化土地资源配置。继农产品、生活用品市场化之后, 土地要素的市场化刺激了农民对市场的感应度、灵敏度, 同时对于市场化所蕴含的契约精神有了更深刻的认识和理解, 订规则、签合同更加常态化。比起人情、关系, 农民对法律有了更强的信任和依赖感, 人格的独立性、经济的自主性进一步增强。
市场化弱化了传统乡土社会建构的熟人关系网络和礼俗规范, 以礼治、理治为主的传统治理方式在解决争端、规范行为、管理公共事务等方面的效用下降。原因在于:一是土地进入市场流转后, 越来越多的农民摆脱了对土地的依赖, 进城务工拓宽了他们的视野, 并接触到了丰富的现代文明成果, 在接受现代化洗礼后逐渐背离传统的礼俗规则, 不再信奉礼俗的力量, 并将其视为陈腐落后的规则, 使礼治、理治失去了对他们的约束力。二是农村市场化的加深催生了多元的利益格局, 土地流入主体与流出主体之间、本村村民与外来人员之间、村两委与适度规模经营主体之间往往存在复杂的利益关联, 这些问题已经超出了传统礼治和理治调整的范畴, 无法再完全依靠约定俗成的规则、情理加以约束和控制, 传统的治理方式难以取得平衡多方利益、满足农民需求的治理效果。三是传统治理方式以稳定农村秩序为主旨, 一切事务均以此为基准, 有时甚至不惜以压制、剥夺农民权利为代价, 农民在这种治理方式中的声音是微弱的, 这与市场化背景下农民的权利地位和平等享有权利的意愿相悖, 农民对传统的乡土逻辑及其支配下的治理方式产生了怀疑甚至否定的态度, 市场化下农民崛起的权利意识与传统治理方式激烈碰撞, 冲击着传统治理方式。
三、对土地适度规模经营后农村治理的几点思考
从细碎化走向适度规模经营, 土地经营方式的改变直接影响着农业的生产方式, 农业生产将加速向“集约化、专业化、高技术化”转变[10]。而更深层次上这也是一场思想变革、社会变革、治理变革, 土地资源的自由流动、重新分配瓦解了村庄场域的组织网络, 促进现代因素与农村社会的深度融合, 职业、利益的多元化引发农村社会新的分化, 治理生态的深刻变化打破了原来简单、封闭的治理环境, 给农村治理带来了巨大压力。历史上看, 土地的每一次变革都是国家政权组织重构农村治理模式, 加大对农村的权力渗透, 强化自身权威地位的契机。农民最渴求的首先是土地上的权利, 这个权利的实现程度决定着农民对国家的认同度。随着农村现代化的推进, 农民的土地权利需要得到更加明确的界定和适时的释放, 使农民享有更多的土地财富。土地适度规模经营进一步推进了土地的资本化, 而在土地权利强化的同时也越来越要求以权利为基石构建农村治理模式, 重塑国家、农民、土地、治理组织的关系, 为此需重点考虑以下问题:
首先是谁来治理的问题。一元化治理格局深受传统农村权威治理理念的影响, 其弊端已逐渐显露, 面临着三大困境:行政化、专权化、空心化。在履行职责时唯上而不唯民, 专注于完成乡镇政府交付的任务, 而弱化了自治的特性, 村民的自治权利无从实现。同时作为村庄唯一的权力掌控者, 村两委的治理行为缺乏有效监督, 虽然近些年各地普遍成立了村务监督委员会, 具备了监督的组织条件, 但这个新生事物由于多方面因素的影响陷入了虚置境地, 村两委依旧独揽村庄治理大权, 没有可对其制衡的力量。此外, 农民流动的加剧使大量年轻有为的农村精英选择进城务工, 农民在民主选举时很难选出满意的村干部, 且很多有经济条件的村干部也已在城镇买房, 不经常住村, 造成村两委不同程度的空心化现象。现代治理理论的一个核心观点是多中心治理, 强调突破单一治理主体, 引入私人和公共机构参与到治理过程中, 各主体通过协商、谈判、合作等方式对公共事务进行治理。针对农村一元化治理现状, 同时借鉴现代治理理论, 在土地适度规模经营阶段, 农村迫切需要培育多元治理主体, 建构一个政府宏观指导、基层党组织支持和领导、村民自治组织、利益集团、社会团体广泛参与、民主协商、权责共担的“多层次—多元素”网格化治理体系, 将多种治理资源融入农村治理。这既契合了土地适度规模经营后新精英阶层崛起对治理参与的需要, 也有利于形成多元主体彼此制衡、民主、规范的治理局面。因此, 要着力提升家庭农场主、专业大户、合作社负责人、农民企业家等新崛起的农村精英及老年协会、经济协会等社会团体的治理意识和能力, 同时打破地域界限和制度障碍, 吸引社会上更多有治理才能且致力于农村发展的人加入农村治理团队。值得注意的是, 多元治理在现实运行中往往会陷入无头治理、无序治理, 理论上的多元治理主体在实践中却往往演绎成或各自为战, 缺乏统一意志和行动;或利害相关便积极参与, 无关利害则消极回避, 治理参与行为极其随意无序。多元治理也需要统合的力量, 农村基层党组织作为执政党在基层的代表, 承担着保障村民自治顺利开展的责任, 也只有党的基层组织有能力统合各种治理力量, 维护民主协商、有效合作的治理过程, 因此, 在培育多元治理主体的同时不能忽视基层党组织建设, 必须不断提高基层党组织的领导能力、聚合能力。
其次是如何治理的问题。农村治理需要承担两大责任:对上, 贯彻执行中央的各项方针政策, 完成基层政权机关下达的任务;对下, 要对本行政村的公共事务做出决策, 开展有效治理。土地适度规模经营以后, 为土地经营主体和承包主体搭建良好的互动和交易平台, 创建有利于适度规模经营的外部环境也成为农村治理的重要内容之一。但土地经营模式从细碎化到适度规模经营的变迁已深刻改变农村治理生态, 使治理主体在履行职责时常常无所适从, 既不能再依循传统, 又尚不娴熟于现代治理手段, 对村庄的整合功能弱化。现实的治理困境暴露出传统治理方式与农村现代化水平之间的尖锐冲突, 土地适度规模经营所营造的农村治理生态, 迫切要求在传统与现代的纠葛中推进农村治理的转变, 适应新的治理需求。这种转变主要应围绕两个方面:一是治理导向;二是治理方式。在治理导向上, 必须坚持“权利导向”和“需求导向”, 两个导向的根源都在于对农民主体地位的尊重。传统的治理是基于国家权力和个人权威的管控, 农民被边缘化, 村民自治虽然明确了农村治理中农民的权利, 但体制性障碍和传统因素的影响, 使村民自治不同程度地偏离了权利导向, 农民权利不被行政化的治理体系所容纳, 且缺少保障与权利救济。权利未被置于应有的地位导致农民的需求被忽视, 提供的公共产品、服务与农民的实际需求错位, 给予的并不是农民想要的, 不仅造成资源的浪费, 更是对农民期望与信任的沉重打击。然而, 现代国家建设与农民现代意识的发展造就出了具有个体性和自主性的农民, 问题愈加多样、复杂的农村治理已经到了必须还权于民、重新明确权利和需求导向的关键时刻, 而且条件也已更加成熟, 以土地为基础的农村经济发展水平与治理模式之间的张力正催促农村治理的现代化转型。在治理方式上, 坚持依法治理。依法治理实际上是要寻求公共权力与公民权利的平衡, 在二者之间建立有制度保证的良性互动关系, 这就要求治理主体一要具有法治意识, 二要熟悉法治手段。通过学习、培训帮助治理主体深刻把握法治精神, 自觉接受并认同法律, 将法律作为自觉的行为规范和权力尺度, 特别在土地适度规模经营后土地流转愈加频繁且形式多样, 土地纠纷也随之增多, 牵涉多方利益, 传统的礼治、理治已难以有效控制利益交织的治理场域, 需要依据刚性的法律规范来维护村庄的公平与正义。
四、结语
土地经营方式的变迁既是农业生产的自然演进过程, 又包含一定的政治动因, 反映并不断调适着农民权力与权利的关系。以土地为基础, 不同的土地经营方式形成了各不相同的治理模式。作为现代的土地经营方式, 土地适度规模经营从治理主体、对象、方式等诸多方面深刻改变着农村的治理生态, 对农村治理提出了向现代化转型的新要求, 使农民在提升经济水平的同时也充分享受现代民主的发展成果。治理是一个系统工程, 不是一种自发的变化, 因此, 在治理生态发生变化形成治理压力后, 仍需要通过顶层设计、体制变革、内部激发等多方力量的合力, 突破现实治理困境, 系统推进农村治理的转型和创新。